完善国有资本经营预算制度实施范围、支出结构将迎新变化

摘要： 　　证券时报记者 江聃 郭博昊　　近期，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》。会议提出完善国有资本经营预算制度，要扩大实施范围，...

　　证券时报记者 江聃 郭博昊

　　近期，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》。会议提出完善国有资本经营预算制度，要扩大实施范围，强化功能作用，健全收支管理，提升资金效能的四个要求，并强调了“集中”“合理”两个关键词。围绕“扩大实施范围”如何落地，利润上缴比例会否上调，“强化功能作用”的提法与既往有何不同？证券时报记者访了预算绩效管理、国企改革等领域的专家。

　　扩大实施范围

　　或涉及三方面

　　国有企业利润上缴制度自2007年建立以来，实施范围不断扩大。上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任王桦宇对记者表示，从既往实践看，扩大实施范围可以涉及三个方面：一是纳入预算监督的主体数量增加，二是纳入预算监督的资产范围和收支事项增加，三是纳入绩效管理的预算事项增加。

　　对纳入预算监督的主体扩围是专家普遍谈到的内容。中央财经大学管理学院教授、预算绩效管理专家曹堂哲对证券时报记者表示，我国国有资本经营预算建立以来，实施范围不断扩大。2007年到2018年的十余年间，纳入中央国有资本经营预算试行范围的企业从最开始的仅为国资委监管中央企业逐步扩大到中央部门及其监管（所属）中央企业（含投资运营公司），以及直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业和国有金融机构。

　　“预算支出的范围也应扩大，用于更多的地方。”国务院国资委研究中心原研究员许保利对记者表示。

　　王桦宇表示，目前，国有资本经营预算按照分级管理的方式进行，中央和地方以及省以下各级地方分别编制本级的国有资本经营预算，并接受各级人大的审查监督。在地方，国有资本经营预算的编制主体、预算口径、预算科目、收取机制、支出投向等都有待完善之处，且未能涵盖全部的国有独资、控股和参股实体，在监督的广度、深度和力度上也较为简略。

　　合理确定

　　上缴比例是共识

　　中央全面深化改革委员会第三次会议强调，要始终坚持“过紧日子”的思想，加强财政科学统筹和合理分配，合理确定预算收支规模，统筹保障和改善民生，杜绝奢靡浪费等现象。

　　消息发布后，对于国有资本收益上缴比例的讨论声又起。王桦宇表示，《预算法》第十条规定，国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。目前，在“四本预算”（一般公共预算、性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）中，国有资本经营预算收入规模最小，无论是从利润上缴的实际占比偏低视角，还是从国企本身服务全民定位的角度，国有资本收益上缴比例有进一步提升的空间。适当提高国有资本收益上缴比例，既有利于保障和改善民生，提升基本公共服务水平，又有利于维护新时期的财政稳健、安全和可持续。

　　中泰证券在一份研报中指出，近年来，国有资本收益上缴公共财政比例确实不断提升，2018年首次超过30%，2021年达到47.8%。

　　中泰证券认为，如果以2021年国企归母净利润3.4万亿元（金融央企1.6万亿元，非金融类国企1.8万亿元）作为基数，设未来国企利润上缴比例提高到50%，国有资本经营预算往一般公共预算调出资金比例提高到80%，意味着每年能有1.5万亿元资金用于补充一般公共预算财力。随着未来国企资产规模增长和盈利能力的持续提升，这一资金规模有望不断增长，面对土地财政退坡带来的财政收支压力，不失为一种破局之道。

　　曹堂哲表示，提高国有资本收益上缴比例是中央的决策部署，党的十八届三中全会提出，“提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”。这句话的含义主要是从国有资本收益收取的角度谈，而不是国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。

　　国有资本收益收取比例提高后，国有资本经营预算收入规模将随国有资本收益规模同比增长， 2013年中央国有资本经营收入（不含金融企业）预算为1083.11亿元。到2023年，中央国有资本经营（不含金融企业）收入预算数增至2410.4亿元。

　　曹堂哲强调，认定为国有资本经营预算收入需要满足两个条件，一是预算来自国有资本收益按照一定比例上缴；二是这些上缴的收益要纳入国有资本经营预算管理。换言之，并不是全部国有资本上缴的收益都纳入国有资本经营预算，目前，按照规定范围的中央非金融企业收益上缴纳入国有资本经营预算；大部分中央金融企业的利润、股利和股息等收益尚未纳入国有资本经营预算管理，作为一般公共预算的非税收收入管理。

　　许保利表示，提高利润上缴比例会增加国有资本经营预算收入，但也意味着国有企业留存利润减少。所以，在我国国情背景下，确定国有企业利润上缴比例要综合考虑多方面因素。

　　仍将加大调入

　　一般公共预算的力度

　　中央全面深化改革委员会第三次会议强调，预算工作要体现党和国家意志，要坚持和加强党的领导，发挥集中力量办大事的体制优势，聚焦推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向三方面“集中”，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，更好服务构建新发展格局、推动高质量发展。

　　清华大学中国现代国有企业研究院研究主任周丽莎对记者表示，此次《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》是对2016年发布的《中央国有资本经营预算管理暂行办法》文件的补充完善，与之前的文件相比，强调“三个集中”更明确了对增强核心功能的看重。根据《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》，国有企业资本金注入有向投资运营公司注资、向产业投资基金注资以及向中央企业注资三种方式。无论取何种方式都是围绕增强核心功能展开。许保利认为，重点行业、关键领域、核心企业应该是方向性的提法，具体还是要看如何落到具体企业上。

　　接受记者访的专家也表示，国有资本收益更多地划转和补充到一般公共预算是大势所趋。王桦宇表示，从财政法定和预算法定的角度来看，国有资本收益将更多地划转和补充到一般公共预算范围内并接受全面有效的监督。曹堂哲表示，根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例。2022年，国有资本经营预算调入一般公共预算900亿元，占当年中央国有资本经营收入的比例为38.4%。这些年，我国加大了国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。调出资金比例的提高，意味着国有资本经营预算更多用于保障和改善民生。